L’évaluation, exigence de la démocratie

07.12.2011Une cécité bien commode

Comment reconnaître un Etat « efficace » ? Aux résultats des politiques publiques au regard d’objectifs déterminés par la collectivité. Voilà pour le principe.  Pourtant, à écouter certains hommes (et femmes !) politiques, il semble que l’efficacité d’une dépense est proportionnelle au montant qu’elle engage ou à la bonne intention qu’elle véhicule. On sait cependant grâce à l’école du Public Choice que nos responsables sont des individus comme les autres, qui cherchent comme nous leur intérêt, c’est-à-dire leur (ré)élection. Pour atteindre leurs objectifs personnels, ils peuvent être portés à multiplier les dépenses en faveur d’intérêts corporatistes, toujours dissimulés derrière le prétendu  «intérêt général », à grand renfort d’arguments rhétoriques.

Dans les décisions publiques et a fortiori dans les débats politiques, l’évaluation fait figure de grand absent. Commis par deux spécialistes d’économétrie et d’évaluation des politiques publiques, l’ouvrage Etat moderne, Etat efficace, nous rappelle la nécessité d’adopter en France une politique d’évaluation de la dépense publique digne de ce nom.

La complexité de l’évaluation

L’art d’évaluer est délicat. Il demande une méthodologie. Les deux auteurs ont entrepris de vulgariser cette matière en apparence austère. Sans des connaissances de base solides, la compréhension de certains passages est parfois ardue. L’esprit profane aura ainsi du mal à saisir le principe de la méthode dite de « régression par discontinuité ». Néanmoins, les procédés utilisés pour évaluer les politiques publiques et leur intérêt apparaissent avec clarté. Nous découvrons ainsi que l’évaluation de l’efficacité d’une mesure consiste à imaginer une situation contrefactuelle, dans laquelle la mesure en question n’aurait pas été prise.

Exposant leur discipline avec une sagesse critique, les deux économistes soulignent les écueils propres à toute évaluation et les moyens de les surmonter. À leurs yeux, une évaluation honnête doit suivre certaines règles : définir correctement les variables utilisées, établir clairement les liens de causalité (« corrélation n’est pas causalité »), prendre en compte l’effet du temps. Les approches ex-ante et ex-post, quantitative et qualitative, sont également des conditions de réussite de l’évaluation. Avec lucidité, les auteurs font également apparaître les limites de l’évaluation. Ils pointent ainsi l’existence de certains problèmes éthiques (sélection du groupe « test » et « témoin »), l’importance des coûts nécessaires pour monter les expériences ou encore la difficulté à extrapoler les résultats à des échelles plus larges ou à des contextes institutionnels différents.

France, désert de l’évaluation

Pourquoi évaluer ? Parce que toute politique publique est susceptible de produire des effets pervers. Or, le paysage français de l’évaluation reste trop parcellaire, opaque et manque d’indépendance. Trop parcellaire car il est difficile d’établir des liens entre les enquêtes des différents organismes d’évaluation, qu’il s’agisse l’INSEE, de la Cour des comptes, ou des instances publiques liées à l’exécutif ou aux deux chambres du Parlement. Trop opaque, car les méthodes ne sont ni harmonisées ni discutées, les objectifs n’étant pas les mêmes. Le manque d’indépendance des enquêtes concerne tant la production que la réception des études, comme l’ont tristement montré tant d’exemples dans le domaine de la santé, du sang contaminé au Mediator.

Récemment, la discipline a connu des avancées indéniables, avec le développement de pôles universitaires de recherche s’inspirant des pratiques anglo-saxonnes. Las, la faiblesse de l’évaluation demeure pourtant la règle. Prenons l’exemple des 35 heures : voici une réforme d’ampleur qui nécessitait une évaluation ex ante approfondie, des expérimentations détaillées et des évaluations ex-post nombreuses et contradictoires. La complexité des lois Aubry et le clivage idéologique sur la réduction du temps de travail ont rendu l’évaluation de la mesure quasiment impossible [1]. Parfois, l’évaluation existe mais l’urgence politique prévaut. Ce fut le cas lors de la généralisation hâtive du RSA, décidée alors qu’une procédure d’expérience contrôlée était en cours.

Evaluation : que faire ?

L’ambition des auteurs dépasse la promotion du principe d’évaluation. Se fondant sur l’exigence de transparence et de lisibilité de la vie démocratique, ils en appellent à la réforme du mode de décision. L’ouvrage présente ainsi une série de principes qui devraient selon eux guider les politiques publiques. Elles devraient selon les deux économistes se focaliser sur les individus davantage que sur les secteurs d’activité (aider à la reconversion individuelle, faciliter la formation et l’insertion…), et définir des critères objectifs d’éligibilité et mesurer systématiquement l’atteinte des objectifs par une évaluation coût-bénéfice.

A cette fin, les mesures adoptées devraient selon eux être réversibles notamment lorsqu’elles se révèlent inefficaces et impopulaires. Il s’agit par ailleurs d’accorder les moyens dont elles ont besoin aux instances d’évaluation, tout en accroissant leur indépendance. Cette petite « révolution » ne se fera pas en un tour de vis : pour donner au citoyen les outils nécessaire pour « reprendre possession du réel », de nombreux tabous devront tomber. C’est à un changement de paradigme politique que les auteurs nous invitent. Il s’agit de réconcilier les Français avec la politique, rien de moins.

Quis custodes ipsos custodet ? [2]

Parfois un peu technique pour le néophyte mais jamais pédant, Etat moderne, Etat efficace est en définitive un ouvrage très convaincant. On regrettera néanmoins le peu de place accordé aux groupes de réflexion, à l’exception notable de l’Institute for Fiscal Studies de Londres. Ces nouvelles instances peuvent pourtant contribuer au débat contradictoire que constitue l’évaluation des politiques publiques. Partisans ou apolitiques, ces organisations ont l’immense avantage d’être en position d’évaluer les évaluateurs.

Pertinax


[1] Les théories récentes du marché du travail, ainsi que les travaux empiriques, ont montré que le travail n’est pas une somme fixe mais une matière qui se recompose continuellement au gré d’un processus complexe de destruction créatrice et de réallocation des emplois. Ceci est confirmé par certains travaux qui tendraient à montrer que, pour la plus grande part, seul le dispositif de réduction des cotisations sociales a contribué à créer des emplois concernant les lois Aubry (Chemin, M. and E. Wasmer, (2009), «Using Alsace-Moselle local laws to build a difference-in-differences estimation strategy of the employment effects of the 35-hour workweek regulation in France», Journal of Labor Economics.)

 

Crédit photo, Flickr: billsoPHOTO

 

[2] Qui gardera les gardiens ?

Il y a un commentaire

  1. Madiha

    Et il est temps d’arreater de faire l’e9loge de l’abolition de la peine de mort, c’e9tait une re9forme e0 5 centimes, il falialt toute la de9magogie d’un ridicule Badinter, qui aurait mieux fait de surveiller sa femme, pour nous refourguer cette mesurette et nous faire oublier tout le reste. Moi je propose son re9tablissement pour les crimes de haute trahison, et il y a du pain sur la planche.

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