Indépendance écossaise : quel prix à payer ?

25.07.14 -5Indépendance écossaise : quel prix à payer ?

Alors que le référendum sur l’indépendance de l’Ecosse va se tenir dans exactement deux mois, le débat entre les deux camps s’est cristallisé sur l’avenir économique du pays. Mais la question qui sera posée aux écossais le 18 septembre prochain ne sera pas l’occasion pour eux de choisir quel type d’économie, de régime d’impôt ou d’Etat providence ils souhaitent, mais bien dans quel Etat ils veulent vivre. Il y a bien d’autres étapes à franchir avant en cas de victoire du « Yes », ne serait-ce que l’écriture d’une nouvelle constitution, l’élection d’une nouvelle assemblée, la formation d’un nouveau gouvernement et la manière dont l’Ecosse va-t-elle se détacher progressivement du reste du Royaume-Uni. C’est dans cette optique que le blog académique British Politics and Policy et le centre de recherche Democratic Audit UK, tous les deux basés à la London School of Economics and Political Science, ont publié en juillet 2014 une étude estimant quels seront les coûts immédiats de  la mise en place d’un Etat Ecossais indépendant. Les auteurs, le professeur Patrick Dunleavy, Joel Suss and Sean Kippin, tentent d’évaluer quels seraient les coûts immédiats de la  mise en place d’un nouvel Etat, la façon dont la transition serait opérée ainsi que sa viabilité sur le long terme. Ces questions ont été abordées par le gouvernement d’Alex Salmond avec la publication d’un Livre Blanc sur l’indépendance. Ce document détaille à la fois les avantages d’une Ecosse indépendante mais aussi quel serait le processus d’autonomisation et comment elle fonctionnerait une fois séparée du Royaume-Uni, permettant ainsi d’établir une première estimation du coût de l’indépendance. Cependant, le Trésor Britannique a tendance à donner des informations floues, tandis que les partis unionistes et certains membres du gouvernement britannique ont dénoncé l’incapacité du SNP (Scottish Nationalist Party) à fournir des chiffres précis. Le rapport, en s’efforçant d’évaluer objectivement la question, tente d’éclairer un débat autant mouvementé qu’obscur.

Quel agenda ? Quel projet ?

La première chose à retenir, c’est qu’une transition hâtive et mal organisée coûtera toujours plus cher qu’un changement planifié et organisé. C’est pourquoi, le gouvernement a établi dans le Livre Blanc un agenda prévoyant la mise en place des administrations clefs d’ici 2016. Ainsi une séparation complète et brutale n’est pas envisagée dans le sens où cela prendra plusieurs années pour que l’Ecosse construise son propre système, en particulier dans le domaine de la défense, de la collecte des taxes et de la distribution des prestations sociales, ainsi que du support administratif en général. C’est seulement quand ces structures auront été complètement remplacées, entre 2018 et 2020, que le gouvernement aura un contrôle complet sur ces sujets.

Bien que le pouvoir écossais dispose déjà d’un certain nombre de compétences, l’indépendance nécessitera une multiplication des moyens gouvernementaux. Le rapport détaille quelles sont les administrations et organismes nécessaires à une Ecosse indépendante. Ceux qu’il faut créer de toutes pièces ou encore ceux dont les compétences doivent être considérablement étendues. Les principales priorités sont la création d’un département de la Défense, d’une agence de renseignement et d’un ministère des affaires étrangères. Par ailleurs, il sera aussi nécessaire de mettre en place des équivalents écossais aux organismes nationaux, comme la BBC, une agence pour le pétrole, une autre pour l’aviation civile ou encore une controversée Banque Centrale Ecossaise. En tout, les auteurs recensent 206 organismes britanniques qui pourraient trouver leur place dans une Ecosse indépendante mais ils estiment que seulement 136 seraient réellement nécessaires dont 60 complètement nouveaux.

Quels coûts ? Quelles économies ?

En distinguant les différents postes de dépenses, mais aussi les potentielles sources d’économies, les auteurs cherchent à dépassionner le débat sur la facture de l’indépendance et à éviter tout amalgame. Ils dénoncent l’inexactitude des propos du Trésor Britannique et dissocie quatre types de coûts. Le premier correspond aux coûts de mise en place d’un Etat indépendant et à la nécessité de décupler certaines capacités prises en charge auparavant par le Royaume-Uni. Ils couvrent la création des organismes manquant et l’embauche de personnel. Le rapport estime qu’ils seraient compris entre 150 et 200 millions de livres, soit seulement £30 à £40 par citoyen. A terme, la rationalisation de l’administration pourra même être une source d’économie. Le suivant est qualifié de coût de « démêlage » et correspond au besoin de séparer les données concernant les citoyens et contribuables. Mais qui doit payer ? Les coûts doivent-ils être divisés en deux ou proportionnellement à la population (10/90) ? Il est donc difficile de les estimer dans le sens où ils dépendent des négociations à mener avec Whitehall. Ce qui est aussi le cas des coûts de transition, soit ceux que le gouvernement devrait payer pour maintenir les services publics existants, le temps de mettre en place leur équivalent écossais. Enfin, il faut aussi prendre en compte les coûts d’investissement. Avec la mise en place de nouvelles administrations, il sera nécessaire d’investir pour créer une nouvelle infrastructure numérique et logistique. Le montant devrait s’élever à 400 millions de livres pour le service des impôts, et 500 millions pour celui des aides sociales. Cependant, cela peut être aussi l’occasion de remplacer un vieux et complexe système par un nouveau plus flexible et moins couteux.

La transition vers un Etat indépendant peut aussi être estimée en gains pour les citoyens. Ce qui n’est pas souvent mentionné. La modernisation et la rationalisation de l’administration sera sans doute une source importante d’économie. Le pays pourra à la fois fonctionner avec des plus petits et moins nombreux organismes, des équipements plus modernes, un système logistique et numérique rénové et un effectif réduit. C’est pour lui l’occasion de tourner la page d’une organisation britannique lourde, complexe et désordonnée. L’argent dépensé pour achever l’indépendance de l’Ecosse peut être considéré comme un investissement sur le long-terme et donc comme une source d’économie futures.

La grande inconnue : les négociations avec le gouvernement britannique

Le facteur qui empêche à la fois les chercheurs et le gouvernement écossais de pouvoir dresser un tableau plus clair de l’avenir de l’Ecosse, c’est bien le comportement du gouvernement britannique. Whitehall n’a pas souhaité donner les informations nécessaires à Alex Salmond pour affiner son Livre Blanc, ils n’avaient pas l’intention de publier un seul plan pour préparer l’indépendance et ont défendu les membres du gouvernement de discuter de ce sujet avec des officiels écossais. L’attitude actuelle des dirigeants britanniques n’est pas très coopérative et jette un premier flou sur la facture exacte de l’indépendance. Cette position va dans le sens des intérêts du camp unioniste et autorise même certains partisans du « No » à critiquer l’imprécision du projet du SNP.

Cependant, la grande inconnue en cas d’un résultat positif, c’est le comportement qu’adoptera le gouvernement britannique. Son positionnement lors des négociations post-referendum sera déterminant pour le déroulement et le prix de la transition vers l’indépendance. Si Whitehall choisit d’adopter une ligne dure, la transition devra se faire de façon rapide et peut être même brutale. Il se peut que qu’ils refusent de fournir l’accès aux services administratifs le temps de la transition, posant ainsi d’important problèmes de continuité des services. C’est l’économie britannique dans son ensemble qui pourra se retrouver affectée, les citoyens du Royaume-Uni dans leur ensemble et cela ne fera que maximiser le coût de la transition. Cependant, Alex Salmond dispose aussi d’importants arguments pour dissuader le gouvernement britannique d’adopter une telle position : la fermeture immédiate de la base de sous-marin nucléaire de Faslane et le partage de la dette nationale. Whitehall pourrait aussi adapter un positionnement plus coopératif et accepter de mettre en place une transition planifiée et co-construite, permettant le partage de certains services durant la période de transition. Dans ce cas la facture de l’indépendance pourrait être beaucoup moins salées et la continuité des services gouvernementaux mieux assurées.

Comme on a pu le voir, il est très difficile de donner une estimation précise des moyens nécessaires à l’Ecosse pour gagner son indépendance. D’autant plus, que le gouvernement écossais n’a pas toutes les cartes en main, les informations essentielles ne se trouvant pas à Edimbourg mais à Londres. Enfin reste à savoir, si le SNP sera encore aux commandes d’un éventuel gouvernement indépendant en 2016 pour appliquer leur projet. L’avenir de l’Ecosse dépend d’une multitude de variables, encore plus ce que pourrait coûter une éventuelle indépendance. En estimant les coûts immédiats à 200 millions de livres, et ceux nécessaires jusqu’en 2022 à 900 millions, l’étude du Professeur Dunleavy offre donc une facture bien moins salées que celle proposée par le Trésor britannique de 2,7 milliards. Une évaluation faîtes justement à partir de précédents travaux du même Professeur Dunleavy, dont il a fermement dénoncé le mauvais usage. Il faut cependant noter que son dernier rapport se base cependant sur une version optimiste du projet du gouvernement d’Alex Salmond, qui suppose notamment que l’Ecosse pourra garder la monnaie britannique. Malgré toutes ces incertitudes, il nous permet néanmoins de structurer un débat passionnel.

 

Enora Pollet

Crédit photo : saigneurdeguerre