De l’Etat actionnaire à l’Etat entrepreneur

entrepreneur-1562824_1280Dans toute société, l’Etat a la possibilité d’investir les pans de son économie de différentes manières. Dans une incarnation pernicieuse de cette capacité, il est arrivé que l’Etat réglemente des secteurs entiers quitte à les contingenter et à les paralyser durablement ; qu’il ait promu des intérêts particuliers quitte à ne pas prêter garde à la soutenabilité économique du soutien qu’il apporte ; qu’il ait assuré la maintenance de créneaux industriels en rémission quitte à ne pas se montrer stratégique quant à la pérennité des projets qu’il assiste.

Dans une incarnation plus positive de cette capacité, l’Etat soutient quotidiennement, par sa politique fiscale et ses investissements, l’économie de proximité et des services d’utilité sociale. De même, les interventions publiques ont pu régénérer et soutenir utilement des versants économiques avec succès, participer même à l’émergence de véritables innovations dites de rupture.

Mais un Etat ubiquiste pose problème. Pour lui-même avant tout. L’actualité le démontre encore avec la publication d’une série de rapports au sujet de l’Etat actionnaire [1].

L’Etat actionnaire : mayday mayday mayday ! De la contreperformance à la réforme

L’Etat actionnaire est, par définition, la puissance publique qui investit le capital social et la structure d’établissements publics ou d’entreprises privées afin, en théorie, de défendre et soutenir des intérêts stratégiques pour le pays.

L’Etat actionnaire est cette manne aujourd’hui gérée par trois séries d’institutions – l’APE, la BPI et la CDC [2], qui constitue l’un des leviers phares de l’action publique. L’actionnariat public représente 1800 entreprises et une valeur globale de 100 milliards d’euros. La France est l’un des pays de l’OCDE où la part des entreprises à participation publique est la plus importante.

L’Etat actionnaire est finalement cette incarnation de nos paradoxes, symbole de cette économie de marché mêlée d’intervention d’Etat.

L’Etat actionnaire serait également cette saga, cette fable pas vraiment réussie et assez incroyable. Car si il a su anticiper certaines transformations – à la Poste par exemple -, il brille aujourd’hui par de multiples contreperformances. Ainsi la Cour des comptes note la dévaluation constante du portefeuille coté des entreprises relevant de l’APE. Fin 2016, le portefeuille d’actions de l’Etat était valorisé un peu moins de 60 milliards d’euros, et avait perdu près de 8 milliards d’euros sur un an. De même, les situations financières d’entreprises publiques comme Areva et la SNCF sont, à moindre mot, très préoccupantes. Leurs dettes sont abyssales, elles ont aussi connu de lourdes pertes en 2015 – près de 10 milliards d’euros. Détonnant de performance…

L’utilité d’un Etat actionnaire est, cependant, parfois indispensable pour maintenir l’essence même de certaines de ses missions, s’agissant de sa souveraineté énergétique par exemple, ou de son audiovisuel public (son champ d’action divise cependant). Mais, dans sa globalité, l’Etat actionnaire connaîtrait donc des carences indéniables, des contradictions multiples, des faiblesses chroniques (cadre budgétaire inadapté, conflits d’objectifs et d’intérêts, rôles multiples et contradictoires).

L’Etat confond donc trop souvent tutelle et actionnariat, veille et action, épargne et profit.

La solution ? Elle peut être double.

L’Etat actionnaire doit se réformer

- Les recommandations ne manquent pas : il doit restreindre son champ d’intervention au strict nécessaire, procéder à de nombreuses cessions et privatisations – qui renfloueraient utilement un budget public en quête de ressources [3]- ; considérer finalement que l’intervention publique doit être une exception [4]. Le maintien de l’approche traditionnelle de l’Etat ne peut constituer un garde-fou contre les dérives de gestion, dixit la rue Cambon.

- Cela reviendrait ainsi à tendre davantage vers une société de confiance. Confiance envers les entités locales, confiance envers les entrepreneurs, confiance envers l’autonomie. Il s’agirait finalement de diminuer la complexification des décisions en diminuant la multiplicité des intérêts au sein des entreprises. De faire plus simple, moins dogmatique, moins autocrate. Cette société de la confiance est dessinée par les recherches de Yann Algan et de Thomas Cazenave, qui imaginent ce que doit être l’âge de la confiance, l’action publique de demain, synonyme d’un service public plus décentralisé, moins normatif et uniformisant : la confiance favorise aussi l’efficacité des entreprises, rappellent-ils [5]. Keneth Arrow, prix Nobel d’économie, décrit lui-même le besoin d’une confiance multiscalaire: une grande part du retard de développement économique d’une société est due à l’absence de confiance réciproque entre ses citoyens [6].

L’Etat actionnaire doit changer de nature. Il faut passer de la figure tutélaire, et verticale d’un Etat actionnaire, trop présent dans l’économie, vers un Etat entrepreneur

L’Etat entrepreneur ne s’oppose pas, en substance, à l’Etat actionnaire. Il englobe sa version réformée et constitue une version évoluée de l’action publique.

L’Etat entrepreneur, c’est celui qui n’est pas attentiste face au déferlement de mouvements disrupteurs et qui prend conscience des données de la révolution digitale, de ce souffle transversal qu’on ne peut contenir et qui, bien sûr, remet en cause certains piliers de notre économie (salariat, fiscalité, sécurité etc.).

L’Etat entrepreneur ne doit pas concurrencer le règne du raccourci, l’ère de la vitesse, les lois de la rapidité et du courtermisme, mais se veut comme une action publique qui s’attaque à la défiance publique en recréant cette proximité indispensable et complémentaire à la virtualité des échanges et des profits.

L’Etat entrepreneur c’est celui qui finalement dessine une nouvelle forme de croissance dans un contexte de concurrence qui favorise le renforcement de notre capacité à innover. Jean Tirole rappelle que cette concurrence promeut la diversité des approches et des expériences, faisant émerger des choix technologiques et des modèles économiques plus performants [7]. Une politique publique d’innovation performante est donc un moyen essentiel pour assurer la compétitivité de nos entreprises. L’innovation doit être au cœur d’un Etat entrepreneur qui fonctionne, performe, dépasse ses objectifs et ce, même lorsqu’il s’agit de son actionnariat public.

Quelles incarnations concrètes ?

L’Etat entrepreneur n’opposera pas alors Etat et marché. L’économie a besoin du marché, et le marché de l’Etat, pour rectifier ses faiblesses et garantir la possibilité d’investir, la liberté d’entreprendre et d’innover. De fait, l’Etat joue déjà aujourd’hui un rôle majeur dans l’innovation. Le montant de l’ensemble des aides à l’innovation s’élève aujourd’hui à 10 milliards d’euros, soit un demi-point de PIB. Cela représente un montant supérieur de plus de 25 % au budget de la justice par exemple, rappelle France Stratégie [8].

Cette politique porte ses fruits à différents égards. Des indicateurs classent régulièrement la France parmi les nations les plus innovantes [9], pour ce qui concerne ses plus grandes entreprises du moins. D’autres viennent nuancer cet élan [10], à l’image du Word Economic Forum.

Dès lors, l’Etat entrepreneur doit parachever la transformation de notre économie d’imitation en une économie d’innovation [11], et mieux gérer ses politiques publiques en la matière. Aujourd’hui, celles-ci connaissent une multiplicité d’objectifs, une profusion d’instruments et une instabilité des dispositifs [12].

Les recommandations pour mieux faire, ici aussi, ne manquent pas : nouvelle coordination avec les régions, meilleures évaluations des dispositifs engagés, augmentation des capacités privées de R & D [13], simplification et clarification d’un certain nombre d’aides, soutien accru aux entreprises innovantes.

Une transition à l’oeuvre

Cet élargissement de l’Etat actionnaire, ce passage vers un Etat entrepreneur a, par certains aspects, déjà commencé. Une culture de l’entrepreneuriat et de l’innovation se développe peu à peu, et ce, même au sein des structures publiques. L’Etat en mode start-up, de Yann Algan et Thomas Cazenave, décrit ce phénomène. Le nouvel âge de l’action publique que ces chercheurs décrivent, arrive peu à peu. Il est celui des startups d’Etat, des labels incitatifs – French Tech – du recours aux investissements à impact social réel, d’une collaboration plus horizontale et inclusive afin de faire autrement en s’appuyant sur l’innovation technologique et managériale [14].

Il optimise l’utilisation des données numériques – création d’Etalab – et promeut les savoir-faire d’ingénierie au sein des instances publiques. Il est celui des clusters– initiatives décentralisées dédiées à l’innovation et à même de créer un effet de masse et d’entrainement à l’échelle locale et de promouvoir une croissance partagée [15].

Les débats de 2017 n’ont, jusqu’à présent, que très peu évoqué l’enjeu de l’actionnariat public et la nécessité d’ériger durablement une nouvelle forme d’action publique : plus responsable, plus innovante, plus libre et entreprenante. Il reste trois mois.

Pour aller plus loin :

[1] Notamment le rapport de la Cour des Comptes L’Etat actionnaire, du 25 janvier 2017 et la note de L’institut Montaigne, Impossible Etat actionnaire ? De David Azéma, de janvier 2017

[2] Trois agences incarnent l’Etat actionnaire : l’Agence de participations de l’Etat, la Banque publique d’investissement et la Caisse des Dépôts et de consignations

[3] 12,4 MdsE de cessions seraient « facilement » réalisables : http://www.boursier.com/actualites/economie/francois-fillon-ne-garderait-que-les-participations-d-etat-jugees-strategiques-34365.html

[4] Note de L’institut Montaigne, Impossible Etat actionnaire ? De David Azéma, de janvier 2017

[5] Yann Algan et Thomas Cazenave, L’État en mode start-up, Eyrolles

[6] Kenneth Arrow, « Gift ans exchnages », philosophy and public affairs, 1972

[7] Jean Tirole, Economie du bien commun, 2016, Puf

[8] Quinze ans de politiques d’innovation en France, rapport de la Commission présidée par Jean Pisani-Ferry, rapporteurs : Mohamed Harfi et Rémi Lallement, janvier 2016

[9] La France sur le podium des nations les plus innovantes, latribune.fr, janvier 2017, http://www.latribune.fr/entreprises-finance/la-france-sur-le-podium-des-nations-les-plus-innovantes-629762.html

[10] The Global Competitiveness Report Du Forum économique de Davos ou encore l’Indice d’Innovation du groupe Bloomberg

[11] Aghion P., Cette G., Cohen E. et Pisani-Ferry J. (2007), Les leviers de la croissance française, rapport du Conseil d’analyse économique, La Documentation française, Paris.

[12] Quinze ans de politiques d’innovation en France, rapport de la Commission présidée par Jean Pisani-Ferry, rapporteurs : Mohamed Harfi et Rémi Lallement, janvier 2016

[13] Les entreprises sont parfois frileuses, en raison notamment de l’appropriabilité imparfaite de ses rendements par celui qui engage les dépenses R & D – elles peuvent profiter à tous selon Jean Tirole, dans son Economie du Bien Commun.

[14] Yann Algan et Thomas Cazenave, L’État en mode start-up, Eyrolles

[15] Yann Algan et Thomas Cazenave, L’État en mode start-up, Eyrolles

 

« Crédit photo Pixabay : geralt »

Il y a un commentaire

  1. zelectron

    L’État est fondé à n’agir qu’en tant qu’arbitre et ne jamais se mêler de la partie.
    En tant qu’opérateur économique il représente le summum de l’impéritie
    et cet article est très loin de la philosophie libérale :-D

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